對注冊公司納稅評估定位的思考

自《注冊公司納稅評估管理辦法(試行)》頒布實施以來，關于納稅評估定位的爭論一直未斷。由于法律地位不明確，給納稅評估的發展造成了很多被動，帶來了一些負面影響。筆者根據《稅收征管法》等行政法規，就納稅評估的法律依據、管理活動、服務行為等定位問題談一些粗淺的看法。1.注冊公司納稅評估是一種合法的行政行為。《納稅評估管理辦法》中的注冊公司(試行)規定:“……根據有關稅收法律法規，結合稅收征管工作實際，制定本辦法。”據此，有人認為“相關稅收法律法規”的制定過于籠統，納稅評估的具體規定在《稅收征管法》中找不到，現行稅收法律法規沒有對“納稅評估”給予明確的法律定位，稅務機關缺乏納稅評估的法律依據。雖然《稅收征管法》及其實施細則對納稅評估沒有具體規定，但《稅收征管法》賦予各級稅務機關稅收征管權，其中第二條規定:“本法適用于稅務機關依法征收的各類稅收的征收管理”；第5條規定:...稅款應當按照法定稅率計算并依法征收”；第十一條指出:“稅務機關負責征收、管理、檢查和行政復議的人員的職責應當明確，相互分離，相互制約。”從以上條款可以看出:稅務機關是法定的行政執法主體，具有法定的執法權限，其依據《稅收征管法》開展的一切管理活動都是合法的；納稅評估是稅源管理部門依法實施的一種稅收管理行為，納稅評估權只是一種稅收管理權力，已經體現在《稅收征管法》及其實施細則中，普遍解決了納稅評估的定位問題，無需經過具體法規授權，納稅評估當然是。《納稅評估管理辦法》將納稅評估定義為:“稅務機關運用數據信息對比分析的方法，對納稅人、扣繳義務人納稅申報的真實性、準確性作出定性、定量判斷，并采取進一步管理措施。”該定義將納稅評估界定為一種具有法律依據的稅收管理活動。需要指出的是，在稅源專業化管理模式下，需要加快《稅收征管法》修訂，制定《納稅評估工作規則》等配套規范性文件，從根本上解決納稅評估的合法性問題。第二，注冊公司納稅評估是一種行政指導行為。注冊公司較高的人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第(四)款規定，沒有強制力的行政指導不屬于人民法院行政訴訟的范圍。根據行政法基本原則，行政指導行為是一種具有示范、倡導、咨詢、建議、懲戒等性質的非強制行為，引導行政主體自愿采取一定的作為或不作為，以實現行政管理目的。行政指導是沒有強制力的行政行為，沒有法律效力，但實際上影響了行政相對人的權利和義務，是通過行政相對人對行政事實行為的接受來實現的。行政相對人不服的，行政主體不能強制執行。稅務機關內部的稅收征收、管理、稽查等部門都在行使稅收管理權。《稅收征管法實施細則》第九條規定:“稽查局專門調查偷稅、逃稅、騙稅、抗稅案件。”要求稅務稽查發揮威懾作用，強調稅收剛性執法。但將納稅評估定位為以柔性管理和服務形式出現的稅務行政指導行為，恰恰可以彌補稅務稽查的不足，為納稅人提供自查自糾的機會，充分發揮納稅評估的行政指導作用，更大程度地達到促進納稅遵從、減少稅收流失的最終目的。第三，注冊公司納稅評估是一種納稅服務行為。《稅收征管法》第七條:“稅務機關應當廣泛宣傳稅收法律、行政法規，普及稅收知識，為納稅人免費提供稅務咨詢服務。”為稅務機關開展納稅服務提供了法律依據。《納稅服務工作規范》要求稅務機關建立健全納稅指導制度，落實對納稅人、扣繳義務人的提醒服務等服務制度。《稅收管理員制度(試行)》要求稅源管理部門積極開展納稅服務，為納稅人提供稅法咨詢和納稅輔導，督促納稅人按照有關規定按時足額申報納稅，調查核實納稅人納稅申報的真實性。納稅評估是指稅務機關利用獲取的涉稅信息，對納稅人納稅申報的真實性、合法性進行審查、評價并作出相應處理的稅收管理活動。稅源管理部門和稅務管理員使用納稅評估標準、案頭分析、稅務訪談、實地核查等。、審核納稅人納稅申報表和財務報表，評定納稅人應納稅額，確認納稅人少繳稅款或不繳稅款的性質，并將《稅務事項通知書》送達在深圳注冊的酒類銷售公司經營范圍內的納稅人，并要求納稅人補正補稅。納稅評估是稅務機關為納稅人提供納稅咨詢和提醒服務的一種管理方法。納稅評估結論本身沒有法律效力，只是一種針對性的稅收管理建議或納稅服務行為，是幫助納稅人降低稅收風險、促進納稅遵從的重要手段。四.注冊公司評估與審計的關系。基于上述，注冊公司將納稅評估定位為合法的行政指導和納稅服務行為，必然導致與稅務稽查職能重疊的問題。稅收違法行為按性質分類，可分為一般違法行為和嚴重違法行為。根據現行稅法內閣，稅務檢查被定義為調查逃稅、欺詐和拒絕納稅的案件。只有構成立案條件且涉嫌偷稅、騙稅、抗稅的納稅人，才會被稅務稽查局查處。但對于所有尚未構成備案條件的不符合行為，稅源管理部門可以進行納稅評估。為達到評估與審計相互促進、相互制約的目的，做好評估與審計的銜接工作，一是引入稅收風險管理機制。經初步審查，發現高風險納稅人應作為稅務稽查案件的源頭，應由稽查局查處；稽查局未立案的，進入納稅評估程序。二是建立案件移送機制。凡涉嫌偷稅的，需立案調查，納稅人拒絕提供合法有效證據或以各種方式阻撓評估師鑒證的，由評估部門移送稽查部門。三是引入集體審查機制。納稅評估實行重大事項集體審議制度。納稅人不接受納稅評估結果，經集體審議決定后再進行全面檢查，通過行政強制手段解決執行問題。四是建立“一體化”評價機制。為解決納稅評估和稅務檢查問題，減輕納稅人負擔，稅務機關應建立“縱向聯動、橫向互動、內外協同”的納稅評估機制，統籌安排納稅評估任務，避免多次重復評估開展評估(檢查)。同年，已被列為審計對象的納稅人將不再作為納稅評估對象，以此劃清納稅評估與注冊公司稅務檢查的界限空

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